中国现代中医药法规建设述略3

作者:李哲 鲁兆麟

三、大力推进(1986-2006)
1986年撤销卫生部中医司,成立国家中医管理局。1988年改名为国家中医药管理局,并将原属国家医药管理局管理的中药部分划归国家中医药管理局。1998年国务院机构改革中,国家中医药管理局缩编,中药生产流通监管职能交新组建的国家药品监督管理局行使[7]。国家中医药管理局作为统筹规划管理国家中医药事业的政府职能部门,其成立对于中医药法制健全具有重大推动作用,从此中医药立法走上快车道,有计划持续稳定进行各类立法活动,立法数量和质量上均大大提升。国家中医药管理局在中医药法规建设方面负有重要职责,包括研究拟定中医药相关的方针、政策和发展战略,组织起草有关法律法规并监督执行。负责或参与拟定中医药相关评定标准、资格标准等。
国家中医院管理局成立后制定出台大量专门管理中医药的规章办法,如于1989年1月颁布的《中医师、士管理办法(试行)》、《中医医疗机构管理办法(试行)》,1992年颁布的《中医药继续教育基地管理办法》等。同时,卫生部、国家中医药管理局起草或参与起草、制定多部中医药相关法律、法规规章,中医药法规建设快速推进。《中华人民共和国中医药条例》是新中国政府颁布的第一部专门的中医药行政法规。该条例将党和国家关于中医药工作的一系列方针政策通过行政法规的形式予以固定,是我国中医药领域立法和中医药事业发展的里程碑。该条例确立了扶持中医药事业发展和规范对中医药管理的基本指导思想,明确中医药主管部门和相关管理部门的职责,并制定一系列保障中医药发展的措施,进一步强化了中医药的规范管理。
1986年以后,中国的法规建设得到较快的发展。国务院颁布了数部专门针对中医药管理的行政法规,还有与中医药相关的医药行政法规。1987年,国务院根据《中华人民共和国药品管理法》关于“国家保护野生药材资源,鼓励培育中药材”的原则,发布了《野生药材资源保护管理条例》,强调对野生药材资源实行保护与采猎相结合的原则,鼓励创造条件开展人工种养,寻找同疗效的代用药物。
1992年l0月,国务院发布第106号令国务院令《中药品种保护条例》,开始实施中药品种保护制度。该条例规定国家鼓励研制开发临床有效的中药品种,对质量稳定、疗效确切的中药品种实行分级保护制度。获准保护的中药品种在保护期内只能由获得《中药保护品种证书》的企业生产。中药品种保护不仅保护新药,而且保护已有多年历史的老药。保护的客体是品种,无需公开处方、工艺。保护的对象是申请人;保护不具有绝对排他性,同一品种可由多家企业的产品获得保护。1993年卫生部组建国家中药品种保护审评委员会,取得重要品种保护须经委员会严格审评,卫生部批准,中药品种行政保护制度从此规范运行。
1994年国务院出台《医疗机构管理条例》、2002年出台《医疗事故处理条例》、2003年出台《乡村医生从业管理条例》和《医疗废物管理条例》等中医药相关法规。这些法规的颁布施行,对于中医药规范管理发挥了重要作用。
到20世纪90年代,中医药政策从传统的“团结中西医”进一步发展为“中西医并重”。1996年在全国卫生工作会议上国务院提出“中医现代化”的方针,并最终在2003年《中医药条例》中得以体现,“中医药现代化”成为该条例的基本原则、中医药发展的指导思想和目标。2002年国务院转发科技部等八部委关于《中医药现代化发展纲要》,这是我国第一部中医药现代化发展纲要。国家中医药管理局于2006年8月1日发布《中医药事业发展“十一五”规划》,立足于努力推进中医药事业全面协调可持续发展,为人民健康、构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会服务。
根据《行政许可法》的要求和国务院的安排,国家中医药管理局于2004年3月4日发布《贯彻实施(中华人民共和国行政许可法)意见》的通知,清理规范性文件和行政许可项目。并对由该局或与其他部委联合发布的规范性文件进行清理,清理后确认现行有效的规范性文件共97项,并于2004年6月4日发布《国家中医药管理局关于现行有效规范性文件目录备案的函》(国中医药函[2004]63号),所附《国家中医药管理局现行有效的规范性文件目录》,将规范性文件分为5大类别:综合类,共有20项(人事8项,规划财务2项,政策法规2项,其他8项);医政类51项(医疗机构管理29项,从业人员管理4项,其他18项);科技类5项;教育类12项;交流合作类9项。
1986年之后的20年间,中国的中医药法规建设取得了显著成绩,但仍然存在着一些问题:
中医药特色没有受到应有的重视。中医药法规建设过于强调与卫生医药法规的衔接和统一,对中医药的自身规律和特殊性考虑不够,基本上采用了与西医药相同的管理模式和标准。殊为遗憾的是第一部中医药专门行政法规《中医药条例》未能够统一中医药主管主体,国务院各有关部门对于中医药均具有一定权力和职责,特别中医、中药管理分离,中医药临床科研与中医药教育管理分离,都对中医药事业的管理带来一定困难。同样适用于中医药、西医药的法律,尤其《中华人民共和国执业医师法》和《中华人民共和国药品管理法》,使得中医药法规过于注重与卫生医药法规的统一和衔接,对中医药按照自身规律发展形成了一定的限制。
中医药法规建设在技术层面上尚不够成熟。中医药领域的“试行”法律规范多有存在,有的已经颁布多年,但仍未得到修订,正式规范未能制定。一些中医药法律规范只是对中医药的管理方针政策的简单复述,一些领域法律规范重复、矛盾。一些立法相当陈旧,其中的一些原则、概念、措词和规定已经过时。不少法律规范与现代法治理念相背,如重实体、重管理而轻行政程序、轻相对人权等现象在中医药法规中普遍存在。
中医药法规分散。我国缺乏一部专门的综合性中医药法律,现有最高层面的中医药专门立法为行政法规,由于效力位阶比较低,导致了法制化层次低、彼此间冲突矛盾、管理体制分散。因此我国亟需制定专门的中医药法,以法律的形式将国家发展中医药的方针、政策、体制、制度及保障措施等予以固定,进一步建立健全我国中医药法律法规体系。
参考文献
[1]钱信忠.中国卫生事业发展与决策.北京:中国医药科技出版社,1992,565.
[2]赵含森、游捷、张红.中西医结合发展历程.北京:中国中医药出版社,2005.
[3]张灿壬甲.新中国中医文献整理研究工作简要回顾.中医文献杂志,2003,3:49-51.
[4]国家中医药管理局科技司.中医药教育法规全书.吉林:吉林科学技术出版社,1998,3.
[5]李经纬、张志斌.中医学思想史.湖南:湖南教育出版社,2006,742.
[6]人民日报社论.坚定不移地贯彻执行党的中医政策.北京:人民日报,1980-03-27(1).
[7]宋瑞霖.《中华人民共和国中医药条例》释义.北京:中国法制出版社,2004,16-17.