争议中医药立法

中医药立法不应是政策宣示,而要考虑医学科学、医疗现实与公共政策的一致性。

中医药立法眉目渐现。国务院法制办于2012年1月向有关机构和专家发文征求其草案送审稿意见。这一历程已近30年。

中医药立法于1983年首次提出。2008年,第十一届全国人大常委会将《中(传统)医药法》列入了本届立法规划的二类项目(指“研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”)。2011年11月,卫生部部务会审议通过《中医药法(草案送审稿)》(下称《草案送审稿》)。

此前,卫生部已书面征求了发改委、财政部、人力资源和社会保障部等24个部门和各省级中医药主管部门对该草案的意见。

国家中医药管理局局长王国强将该法主要内容概括为“扶持、促进、发展”六个字。他于今年3月表示,《中医药法》将尽快提交全国人大进行审议,预计可于年内出台。

不过,这一时间表仍不确定:《中医药法》需经国务院常务会议通过后提请人大常委会审议,依惯例法律草案需经三读方可通过。在今年国务院立法计划中,《中医药法》列为二档项目,这意味着国务院通过草案尚需时日。
但在大部分中医界人士看来,中医药立法的基础和条件已经成熟。他们认为,在国务院2003年颁布了《中医药条例》、2009年出台《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》背景下,中医药事业支持力度加大,但很多人的认识还存在问题,只有通过立法,才能统一认识,将各项政策落到实处。

国家中医药管理局副局长于文明也称,中医药立法是中国医改和发展中国特色医药卫生事业的需要。鉴于总体医疗卫生资源不足、农村缺医少药、医疗费用上涨较快,应当充分发挥中医药简便价廉的优势,特别要发挥中医药的医疗保健作用。

社会上对中医药一直存有较大争议,其无论在国内还是国外的发展也不尽如人意。近年来,中南大学科学技术与社会发展研究所教授张功耀与科普作家方舟子等人的言论曾引发社会对中医科学性的思辨。

对这份《草案送审稿》,张功耀认为,医药问题人命关天,有关中医药的立法,必须冲破“部门法”和“部门联盟法”的立法习惯,在社会上进行广泛讨论。

这份中医界历经多次研讨方形成的《草案送审稿》,目前尚未公开。

行动纲要还是立法草案

“扶持、促进、发展”成为送审稿的主题,被部分看过《草案送审稿》的人士认为过多体现了中医群体的利益,削弱了法律规范管理的本义。

中国人民大学法学院副教授王贵松就表示,法案名称与内容并不一致。按照目前《草案送审稿》内容,名称改为“中医药促进法”或“中医药保护法”倒更合适。

《草案送审稿》并未对“中医”“中药”“中医医疗机构”等基本用语做出定义。同时,《草案送审稿》使用的中医药是“中华民族优秀文化”等提法也受到质疑,被认为语言表述不应使用情感语句,缺乏法律专业性。此外,送审稿具体条款粗略,政策性内容太多,规范性内容少,权利义务关系不明确,手段也多为“鼓励和支持”,类似于“行动纲要”,而非立法草案。

中国工程院院士、中国中医科学院院长张伯礼参与了草案起草工作。他告诉《财经》记者,法律是宏观的东西,太细的话对下面不容易执行。不过,他也承认,草案中的名词术语是否规范,还需要推敲细节,再比如,中医药法要不要涵盖少数民族医药,还没有确定下来。

《草案送审稿》将政府置于主导地位,其第三条称:“国家实行中西医并重的方针,坚持政府主导,社会参与,扶持和保障中医药事业发展。”

对此,王贵松也表达异议,“政府主导,社会参与”不应当是中医药事业发展的方向。政府可以是支持者和监督者,而不是主导者。

同样的情形还存在于其他条款。关于中医药学术的发展,《草案送审稿》第29条第二款称国家“鼓励中医药学术争鸣,支持学术流派发展”。王贵松称,学术流派的形成与发展需根据学术自身的规律而定,国家立法不宜支持某种学术流派化。

方舟子认为,为了支持或扶持中医药而立法,会混淆法律和政策的区别,很难真正执行。

张功耀则表示,《草案送审稿》至少应对中医的责、权、利作出规定,中医究竟提供什么样的医疗服务?中医能不能镶牙、体检?中医能不能应对突发疫情如SARS等?目前草案并无这些内容。

对此,张伯礼表示,中医能治什么病和不能治什么病,不容易界定。中医在哪些病症方面有优势,医生和病人清楚,但在法律上界定不合适。如果界定这些会限制中医,如SARS和甲流是新的疾病,就不容易涵盖进去。

中医界人士也有不同看法。黑龙江中医药大学教授常存库对《财经》记者表示,此法很多条款内容不太适宜。针对“省级以上人民政府应当建立中医学术传承名录,并认定中医药学术传承人,以及县以上地方必须设有中医药机构”等内容,常存库认为,这是地方行政事务,要依条件而定,强力而为,造成损失谁来负责?同时,学术传承本是纯学术问题,应有学术自由,不应用法律干涉。

中西医结合障碍

在《草案送审稿》中,第三条有“中西医并重”的提法,第四条则规定:发展中医药应当遵循其自身规律,建立符合中医药特点的管理制度。坚持继承创新结合,保持和发挥中医药特色与优势;坚持中医西医相互学习,鼓励西医学习中医,促进中西医结合。

常存库认为,目前说不清的问题和做不到的事情不宜立法,《草案送审稿》并未将中医基本概念与理论表述清楚。比如“中医自身发展规律”“中医药人才成长规律”“中医药原创思维”,等等,内涵究竟是什么?怎么做才能符合?

中医属于传统医学范畴,按照世界卫生组织的界定,这是一种为维护健康而使用的无论是否有科学解释的以理论、信仰和经验为基础的知识、技能和实践的总和。其地位与现代医学主流地位不可比拟,因此被称做补充医学。

同时,现代医学接受国际标准的监督与检验,而中医法律监管和科学检验机制还不完善。中医理论中,“阴阳”“五行”“脏象”“经络”这些用以描述生理、病理、病因的理论概念难以为世界其他文化共同理解。

正是由于这些概念缺少可检验性,传统医学屡遭非议。

中医与西医之间是非争议已达百年。1911年之前,中医认为应建立中医为主、西医为辅的医学体系。1911年到1949年,业界主流提出中医科学化,提倡废弃中医理论,保留中医的有效治病经验。建国后,在经历中医科学化和西医中国化矛盾摇摆后,中国提出要用现代科学方法研究中医。

期间,中医与西医(现代医学)之间的争执此起彼伏,尤其是1958年以来,中西医结合成为中医发展的基调。以中西药互掺为例,中西医结合的结果之一是大量中成药中添加了西药(化学药)成分。国内抗感冒药的中成药中,如常用的维C银翘片、感冒清胶囊中,都有含量不等的对乙酰氨基酚,后者正是一种解热镇痛的化学药。

香港与内地的做法则不同。如2011年9月,香港发现某批次的“白云山”感冒清胶囊,每粒含0.29毫克对乙酰氨基酚。对比内地市售感冒清胶囊24毫克对乙酰氨基酚含量,如此含量似乎微不足道,但香港仍因“中药添加西药成分”违反相关法规,采取召回行动(见《财经》2011年第25期“尴尬中西药”)。与香港类似,台湾亦将中药制剂添加西药问题作为查处重点。

此外,与“中西医结合”政策不同,台湾目前试行中西医临床共诊制度,即诊室同时设置中医师和西医师,中医以中医方法、西医只以西医方法共同制定研究治疗方法。

台湾中医师公会全国联合会负责健保工作(医保)的王姓人员告诉《财经》记者,西医不喜欢共诊,而且在申请医保报销时会有麻烦(中医领取医保报销份额约占总额的4%,其中中医治疗没有住院报销)。目前中西医共诊的情况,主要是针对脑中风和癌症,即使如此,这种制度在医保资金缺乏状况下有可能停止。

中国对中医药近年来比较重视。1982年《宪法》第21条规定“发展现代医药和我国传统医药”。2003年《中医药条例》颁布实施。

与此同时,多个省、市、自治区出台的地方性中医药法规一定程度上推动了《草案送审稿》的出台。

不过,中药国际化的路途并不平顺,迄今还没有中药以治疗性药品通过美国FDA批准。即使在药品政策相对宽松的欧盟,其在2004年通过了对传统药物放宽要求的标准,但目前中国只有地奥心血康胶囊一种产品在荷兰注册成功(见《财经》2012年第12期“中药赴欧有限前景”)。

王贵松认为,鉴于中西医能否结合争论已久,而中西医结合的现实情况,往往是西医吃掉中医,故而国家要保障中医药的发展,就应当确保中医药的独立性。

标准难关

医疗事故鉴定也是难题之一,因为其涉及个体化治疗与治疗标准的矛盾。

常存库提出,《草案送审稿》第13条规定“中医医院应当开展个性化的中医辨证论治”与第17条“加强中医药标准体系建设”的规定相矛盾。“个体化就是不符合统一的常规和技术操作规范的意思,这与中医药标准不能并存。”常存库说。

常存库分析,中医理论多为自然哲理,难以找出事实依据,阴阳离绝、气滞血瘀等理论无法鉴定死伤原因,而没有标准就不能裁定中医医疗纠纷,中医药立法就失去了最基本的内容,也就无从保护中医药合法权益,因此中医参与医药事故鉴定往往难以给出具有法律效力的意见。

张伯礼称,个性化治疗与规范标准并不矛盾,穴位标准可以指定,而辩证论治则是个体化的,某个病用什么药和用多少剂量不能有标准。他说,中医病症和诊断标准以及中药饮片标准正在起草中。

而标准难题不仅存在于中医诊断环节,对于用药问题同样存在。

《草案送审稿》第15条第二款规定:乡村医生应当能够运用中医药适宜技术防治常见病和多发病。具备中药材知识和识别能力的乡村医生可以自种、自采、自用地产中药材。

王贵松认为,不宜将“能够运用中医药适宜技术防治常见病和多发病”,作为对乡村医生的一般性要求;中药材进入医疗使用领域后,要受到《药品管理法》的规制,而乡村医生可自种、自采、自用地产中药材,意味着中医医生在用药规范上出现了空白地带。

对乡村医生的自产药物的质量谁负责呢?乡村医生这一药品特权的合法性有什么依据?

许多患者常常认为,中药材是天然药物,因此是安全的。但世界卫生组织指出,如果滥用某些草药疗法,在某些情况下可能造成危害,甚至死亡。

比如用于治疗短期的呼吸不畅的麻黄,在美国作为助食产品销售时发现,长期使用它,可以造成死亡、心脏病发作和中风。

目前《草案送审稿》虽有种种不足,但中医药立法无疑举足轻重。无论中医药如何立法,发展现代医学,追赶世界医学先进水平是世界主流。而加强对传统医学的安全性、有效性和品质保证的科学指导和监管,亦能发挥其作用。

此外,张功耀与全国政协委员、辽宁省糖尿病治疗中心院长冯世良等人提出,政府应从“当事人”角色中退出来,改做传统医药的“观察者”“指导者”和“监督管理者”。


记者:孙滔 李湘宁 蔡婷贻

来源:财新网